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保障農民公平分享征地增值收益問題探討

作者:第一論文網 更新時間:2015年10月30日 10:03:34

隨著我國城市化和工業化的快速推進,大量的農村和城郊土地被征收為城市建設用地,而征收與出讓之間巨大的差額以及如何分配成為各個利益主體矛盾沖突的焦點,甚至影響到了農村發展和社會穩定。如何使被征地農民的土地財產權益得到更好保障,在兼顧國家、集體、個人公平分享征地增值收益的基礎上,更多地使征地增值收益向農民傾斜,合理提高農民的分配比例,是現階段社會各界高度關注并急需解決的現實問題。質言之,改革征地增值收益分配要以市場化為導向,在平等保護的基礎上,兼顧公平和效率,以實現法治規制下的利益平衡。[1]

一、征地增值收益內涵與來源分析

土地征收增值收益是指農村集體土地被國家征收的過程中,由于自然因素、人為投資、用途轉變而導致土地價格上漲所產生的收益。土地增值收益的來源是研究公平分享增值收益的前提和基礎,也是建立兼顧國家、集體、農民收益均衡分配的重要因素。

土地征收中增值收益的產生是國家政治、經濟、社會、文化等多種因素綜合作用的結果。一般來說,主要包括土地自然增值、土地投資增值、用途轉變增值。土地自然增值主要源于經濟社會發展和人口的聚集,特別是工業化和城市化的快速發展使得人們對土地的需求日益增長,而土地的有限性和稀缺性導致土地供不應求,從而使土地的價值不斷增長。土地投資增值包括土地使用者的投資增值和國家的投資增值。土地使用者在土地種植和使用過程中通過增加肥力、引水灌溉、土地平整等各種投資提高了土地的生產力和單位面積的效益,從而使土地增值得到提高。國家對公共基礎設施、生態環境的不斷投入提高了土地的經濟效益和利用能力,這屬于間接性投資增值。而對征收土地的整理、開發形成的增值屬于直接性投資增值。用途轉變增值是指當土地由低收益用途向高收益用途轉化過程中土地價格上升而形成的增值。土地征收增值收益即是把農村集體土地從農業用地轉變為城市建設用地過程中地價上升而引起的土地增值。[2]

根據民法原理,土地屬于原物,由土地用途轉變產生的增值收益屬于孳息,按照孳息一般隨原物所有權的原理,土地征收中的增值收益應該屬于原物所有權人,即農村集體經濟組織與農民。但由于土地征收增值收益是由自然因素、人工投資、用途轉變甚至市場供求關系等多方面共同作用的復雜過程的結果,特別是國家對公共設施、基礎設施、生態環境的投入與改善占到土地增值的較大比例,因此不能否認國家對征地增值收益的分享。這也是目前學界主張土地增值收益分配“公私兼顧論”的主要理由,即土地征收產生的增值收益應由國家、集體、農民共同分享。至于國家、集體、農民究竟應占多少比例,則是一個復雜而又較難分清的問題,只是由于實踐中國家對增值收益分配占比較高,并由此帶來諸多矛盾和問題,所以,應當考慮合理適當提高農民的分配比例,以此來保護農民的土地財產權益和長遠發展。

二、征地增值收益分配的現實問題審視

1.農民收益分配比例低。農村集體經濟組織是農地所有權的權利主體代表,農民擁有農地的承包經營權,但實踐中農民對于征地增值收益的分配處于弱勢地位,增值收益分配的比例最低。土地是農民生存和發展的根本,理應在土地征收中獲得合理的增值收益,但現實是農民在土地征收過程中所獲得的是政府依照土地原用途,即“農地年產值”的標準給予的補償,過低的標準完全不能彌補農民在住房、就業、養老以及子女教育等方面未來的長遠支出。而政府卻將低價征來的土地以建設用地的價格出讓,從而獲得巨大的增值收益。再加上地方政府為了追求自身政績和實現本地區經濟社會發展目標,會采取一些優惠措施降低土地的出讓價格,也給土地使用者帶來了較大的利益增值空間,[3]這樣一來,被征地農民所分到的土地增值收益就更加微薄。國務院發展研究中心對征地增值收益分配的一項調查結果顯示,在征地增值收益分配的各方主體中,投資者占到40%—50%,地方政府占到20%—30%,村級組織占到25%—30%,農民最終分到的款項僅占到整個土地增值收益的5%—10%。[4]

2.收益分配程序不完整。《土地管理法》對土地征收補償方案的公告進程和時間方面有部分相關規定,但并不完整,其中并沒有詳細的土地增值收益分配過程的剛性規范,也沒有規定被征地農民在增值收益分配過程中的談判權利。我國的土地征收相關法律在名義上規定了被征地農民如果對征地收益分配過程存在爭議,可以向當地政府機關或者向上級相關部門進行舉報維權。但在現實土地征收過程中,如果被征地農民對土地增值收益數額以及征地增值收益分配方案存在意見時,政府往往采用置之不理的態度,使得這類規定形同虛設,阻隔了被征地農民在對征地增值收益分配或因征地安置等存在分歧時的維權處理途徑。與此同時,現行法律對征地增值收益分配的流程基本沒有明確的規定。在分配程序不規范不健全的情況下,地方政府通常以其“擬定計劃”“會議紀要”等無法律效力的“紅頭文件”作為依據,忽視了被征地農民的知情權、參與權和異議權等權利,影響了增值收益分配依法依規、公開透明的進行。

3.收益分配監管不健全。我國征地增值收益分配的監督約束機制不健全不完善,也是導致侵犯農民增值收益分配的重要原因之一。實踐中,國家給予農民的征地增值收益被非法截留,一個重要的原因在于缺乏對地方政府的行為進行有效監督。在國外一些國家和地區,政府對這一類事務不僅設立了土地決策、咨詢和執行機構,為保證土地收益分配的合理性和公平性,還專門設有土地仲裁機構裁決征用者之間的爭議,許多國家均有自身獨立的仲裁機構。我國并沒有專門設立類似的土地法院或土地法庭,因而征用雙方行為的調節和矯正以及增值收益分配中爭議的裁決都無從落實。

我國當前的監管性規定主要都是征地制度的相關監管規定,對增值收益分配過程并沒有做出監管規定。反觀我國當前的土地征收制度,有關監管性的規定分散在《土地管理法》《土地管理法實施條例》以及國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》《征收土地公告辦法》《國土資源聽證規定》以及其它相關的規范性文件中,較為原則,操作性差。對于征地過程中增值收益分配問題并沒有相應的監督管理,這也是地方政府在此過程截留土地增值收益、濫用政府權力侵害農民權益的一大誘因。

三、征地增值收益分配的價值取向

1.公平公正原則。現階段我國征地補償標準未包含土地增值收益部分是土地征收過程中出現各類矛盾和問題的根源所在,公平公正原則應是合理分配征地增值收益的基本原則。雖然土地經征收后因用途發生轉變從而形成大量的增值空間,這是自然因素、土地位置、政府規劃、建設開發等一系列綜合因素所帶來的結果,但我們應該承認征地增值收益一大部分來源于農民放棄了擁有農地的權利,也就是說,農民為了城鎮化和城市經濟社會建設也做出了巨大貢獻。因此,征地所得的增值收益分配既要回饋社會,也應回饋農民,使農民切實享受到增值收益所帶來的福利。將土地增值收益進行公平合理的分配,從而全面覆蓋每個利益主體的合法利益,符合社會公平公正原則。

2.利益均衡原則。利益均衡原則就是要最大限度地協調征地增值收益分配中涉及各方主體的利益平衡,使各方利益主體均能得到其應得的合理的增值收益。為此,要綜合考慮以下兩個因素:一方面,應當考慮農地征收前的用途和價值。土地作為農民維持生存的基礎保障,關系到農民的生計問題,所以應當清楚土地征收前的用途和價值以便使農民獲得合理的增值收益,要多方保障被征地農民后續的生產生活,使被征地農民的生活水平至少不低于甚至高于征地前的水平;另一方面,應按照農地征收過程中各利益主體的貢獻大小分配。在農地增值收益分配中應當將土地增值來源進行細分,將利益主體中對土地增值貢獻度作為標準對利益主體進行增值收益分配,貢獻多的利益主體分配更多的增值收益,貢獻少的利益主體則分配的份額要少。

3.平等保護原則。平等保護原則是指對于國家、集體和農民個人分配的增值收益應平等對待和一體保護,盡量做到土地增值收益分配各方利益主體的平等分配,甚至應給予弱勢群體的被征地農民傾斜性保護。農民作為土地的使用權人,在土地征收后其合法權益遭受很大損失,為推進城鎮化進程犧牲了自己的利益。特別是在我國現階段的土地征收增值收益分配中并沒有給農民以平等的保護,收益有時還被層層截流。為了使農民能夠平等地享受到土地征收后的增值收益,實現真正意義上的平等,各項政策以及增值收益分配應該向農民這一弱勢群體傾斜,更多地考慮到被征地農民失地后的生活保障和發展問題,在分配中給與他們合理的更多的增值收益。

四、改進完善征地增值收益分配的路徑選擇

1.適當提高農民分配比例。適當提高農民在征地增值收益分配中的比例是保障農民合法權益的關鍵所在。現階段征地增值收益分配過程中,政府分走了大部分增值收益,而被征地農民分配到的增值收益比例偏低,嚴重損害了農民的利益。建議將農民在征地收益分配中的比例由目前的5%—10%提高的20%左右,總體原則是確保被征地農民現有的生活水平不降低并有合理提高以及長遠發展利益不受到損害。一方面,對農民基于土地發展權應該適當提高其增值收益分配比例。征地中產生的增值收益屬于社會財富,在初次分配土地增值收益的過程中,地方政府應當承認、尊重和保護土地權利人的土地發展權,保障被征地農民基于土地發展權而應享有的土地增值收益。另一方面,考慮到被征地農民作為弱勢群體,應在公平和平等分配原則基礎上對農民進行傾斜性保護。雖然對于公平和平等原則在征地增值收益分配中如何體現并無統一標準,但這也不代表政府對被征地農民未來的保障和發展問題不需重視。在具體增值收益分配過程中應建立以土地市場價格為基準,按照土地市場價格和未來長遠發展給予被征地農民適當的合理的土地增值收益。[5]

在適當提高被征地農民土地增值收益分配比例的同時,也應該合理降低政府的分配比例。如果政府不能合理地分享征地增值收益,那么被征地區域以及整個城市大量的公共基礎設施、公共服務設施以及配套都將無法完成,實踐中許多被征收土地之所以增值也正是基于公共基礎設施、公共服務設施及其配套的延伸、健全和完善而產生的。因此,不是說政府不能分享征地后產生的增值收益,關鍵是要對政府獲得增值收益的使用用途和支出領域進行規范管理并加大監管力度。政府要對增值收益的使用做到公開透明,資金使用用途、使用方向、具體支出、剩余部分等都應向社會公開,接受群眾、媒體、社會、審計等全面檢查和監督,讓社會各界知道和清楚政府獲得收益的支出領域、資金結余的具體詳細支出情況,消除社會各界對政府所獲收益的質疑和猜測,這也有利于陽光政府、誠信政府、法治政府、服務政府的建設。同時,地方政府還應當用增值收益適當比例反哺被征地農村的土地整理、耕地保護、基礎設施、社會保障等項目,支持被征地農村的經濟社會發展,實現不同地區的利益平衡和共同發展。

2.完善收益分配正當程序。目前土地增值收益分配程序的相關規定比較寬泛,不夠具體,并且其公開性、透明度不夠,導致一些地方征地收益分配中集體和農民的土地權益得不到有效保障。因此,構建完善的收益分配正當程序就顯得非常迫切。通過了解農地征收增值收益分配程序的各個重要環節,筆者認為,應重新設計和規范整個土地增值收益分配程序:(1)地方政府應將其分配所得部分中征地成本、土地整理成本、基礎設施、公共設施以及其他費用支出的大體數額及比例向社會公開,接受村集體、農民和社會各界的監督;(2)村集體經濟組織和村委會依照相關法律法規對其所得分配部分中的留存數額及比例、分配數額及比例進行討論,并擬訂初步分配方案;(3)向全體村民公示,公示期不少于7天;(4)召開村民代表大會討論完善并表決,需2/3以上代表通過方能生效;(5)報送鄉鎮審核;(6)實施分配方案,接受村民監督委員會監督。明確了征地過程中增值收益分配程序,關鍵是要嚴格執行,從確定增值收益分配額度、擬定具體分配方案到最后落實分配方案都要嚴格按照程序進行,明確和落實每個環節的責任人,哪個環節出現問題,就要追究相關人員的責任,做到認真負責和權責一致。在完善收益分配正當程序中,特別要注意保障被征地農民的知情權、參與權、表決權和監督權。

3.健全收益分配監督機制。土地征收中增值收益分配的有序運行離不開有效的監督制度,唯有健全收益分配的監督機制,才能確保征地增值收益分配的公平性和合理性。在增值收益分配中,要建立健全長期可行的分配監督機制,可以從以下幾個方面考慮:一是完善行政機關內部監督機制。政府在整個增值收益分配過程中扮演著多重角色,在利益的驅動下,地方政府往往通過強制違法征用土地、自己主導收益分配等行為來謀求利益最大化,這就引發了征地收益分配過程中的種種矛盾。因此,亟需完善與增值收益分配相關的法律制度,建立嚴格的內部審批監督制度,對土地增值收益分配具體方案、審批流程、審批結果的公布進行嚴格監督,明確審批人員的權限、責任和義務,嚴格內部約束和監督措施。同時要把協商、公告、聽證等程序引入到征地增值收益分配的制度設計中來,限制地方政府對增值收益分配的決策權,防止利益沖突直接或間接侵害農村集體經濟組織及被征地農民的合法權益。[6]可以在各級紀委監察機構中單設一個征地及收益分配監察處室,專門受理和監督與征地有關的案件,從而減少或避免征地及收益分配中的違規違法行為的發生,將矛盾和沖突降到最低。二是加大違法案件舉報查處力度。鑒于目前征地及收益分配案件的高發性和復雜性,各級檢察機關應充分發揮其舉報電話、舉報信箱、網絡舉報等舉報平臺,發現和甄別舉報線索,對事實清楚、證據確鑿的案件加大查處和辦理力度,震懾違法犯罪嫌疑人,確保征地及增值收益分配在法治軌道上運行。三是充分發揮媒體監督的作用。在新媒體快速發展的形勢下,應注意發揮媒體機構的優勢,借助網絡、視頻、微博、微信等多種形式對土地征收中增值收益分配的相關情況進行連續報道和跟蹤報道,實現對征地增值收益分配的多方式多渠道監督。[7]

 

 

 

參考文獻:

 

 

[1]鄭和園.集體建設用地使用權流轉增值收益分配制度研究——基于安徽省相關制度考察[J].淮南師范學院學報,2014,(6).

 

[2]侯志業.土地征收中增值收益分配的法律制度研究[D].鄭州大學碩士學位論文,2010∶8.

 

[3]彭小霞.農村土地征收增值收益分配失衡的制度性障礙分析[J].中共濟南市委黨校學報,2014,(2).

 

[4]馮海寧.征地補償標準該不該大幅提高[N].中國青年報,2013-10-22(02).

 

[5]史衛民,楊晶.征地增值收益分配的利益主體及其關系重構[J].西北大學學報(哲學社會科學版),2016,(4).

 

[6]李勝利,鄭和園.農村集體土地增值收益分配的公平與效率——博弈與權衡[J].西北工業大學學報(社會科學版),2015,(2).

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