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南海問題的政策及國際法制度的演進

作者:admin 更新時間:2018年08月08日 09:38:04

  南海問題是推進中國建設海洋強國必須面對和處理的重大問題,直接關系到中國實現區域性海洋大國或海洋強國的進程和目標,所以,必須合理有效地處置。如何使南海問題爭議向制度性規范發展,實現海洋的功能性和規范性的目標,實現共享利益和維護權利的有機統一,則是一個重要的研究課題。為此,有必要對近年來國際社會針對南海問題的政策和國際法制度的演進予以評價。


  一、南海問題的背景及其政策與國際法制度的顯現(1992—2001)


  南海問題爭議自1970年代以來出現,表現之一為東盟一些國家就南沙群島提出了非法的領土主張。呈現此境況的背景之一為國際社會對南海油氣資源儲藏量的樂觀估計和判斷,引發了東盟一些國家加快爭搶南海島礁及資源的步伐。〔1〕例如,越南、菲律賓、馬來西亞等國以軍事手段占領南沙群島部分島礁,在其附近海域進行大規模的資源開發活動并提出主權要求,南沙群島領土主權爭議由此產生并日趨激烈。應該說,長期以來,尤其在二戰后相當長時期內,南海周邊沒有任何國家對我國在南海諸島及其附近海域行使主權提出過異議,世界上絕大多數國家都對中國在南海諸島的主權予以承認和尊重。〔2〕


  背景之二為海洋法制度的成型和生效。影響海洋法出臺的標志性事件為,1945年9月28日美國發布了《關于大陸架的底土和海床的自然資源的政策的第2667號總統公告》(簡稱《杜魯門公告》)。《杜魯門公告》指出,美國政府認為,處于公海下但毗連美國海岸的大陸架的底土和海床的自然資源屬于美國,受美國的管轄和控制。〔3〕換言之,《杜魯門公告》的目的是建立排他性的資源保護區以及獲取大陸架的利益。在其影響下,聯合國于1958年2月24日至4月27日在日內瓦召開了第一次海洋法會議。會議成果為通過了日內瓦海洋法四公約,以及《關于強制解決爭端的任意簽定議定書》。〔4〕這些公約初步確立了海洋法的國際制度,包括領海、毗連區、大陸架和公海制度。盡管這些海洋法制度并不完善,但加快了各國霸占島嶼和開發海洋資源的進程,從而影響了南海問題爭議的爆發。


  背景之三為修改海洋法制度和建議制定新的海洋法制度的要求。即隨著海洋科技的發展和人類對資源需求的日增,尤其是《大陸架公約》內大陸架制度的可開發標準的模糊性受到了挑戰,出現了需要修正和完善的必要。5特別是1967年8月17日,馬耳他駐聯合國大使帕多提議在第22屆(1967年)聯大會議議程中補充一項議題(《關于專為和平目的保留目前國內管轄范圍外海洋下海床洋底及為人類利益而使用其資源的宣言和條約》)的建議,得到了采納,從而推動了聯合國第三次海洋法會議的召開(1973-1982年),以重新制定全面規范所有海域的法律制度,消除日內瓦海洋法四公約的缺陷,實現構建公正合理的國際海洋法律新秩序的目的。6不可否認,聯合國第三次海洋法會議的召開,以及會議審議的內容等,加速了東盟各國搶占和開發南海資源的行為及活動。


  南海問題爭議在1990年代顯現對立的勢態,“主要原因”為中國于1992年2月25日制定了《領海及毗連區法》。其第2條規定,中國的陸地領土包括中華人民共和國大陸及其沿海島嶼、臺灣及其包括釣魚島在內的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國的島嶼。


  為應對所謂的中國法律主張,1992年7月22日,東盟國家決定在南海問題上凝聚一致立場,通過了《東盟南海宣言》(ASEANDeclarationontheSouthChinaSea)。東盟國家的六國外長在馬尼拉作出的《東盟南海宣言》是首次建立東盟區域對于南海問題基本認知與共識的基礎文件,可以認為是東盟國家針對南海問題政策的雛形。


  《東盟南海宣言》強調各方應自我克制,并通過和平且不采用武力解決的方式處理南海主權與管轄權的爭端,同時也間接向中國大陸傳達了東盟希望各聲索國自我節制的共同關切。它首次完整地勾勒出各方期待的南海潛在合作領域,其中包括海上航行與交通安全、海洋環境保護、搜救行動、打擊海盜與武裝搶劫,以及反走私與販毒等議題;也建議有關各方以東南亞地區友好合作原則作為制訂南海國際行為準則的基礎。


  1994年,中國大陸與越南在南沙群島引起武裝沖突事件。1995年11月《中越聯合公報》第4條規定,雙方同意成立海上問題專家小組,進行對話和磋商。中越海上問題專家小組于1995年11月舉行了第一次會談,經過5年的努力,在2000年的《中越聯合聲明》中,針對南海問題指出,雙方將積極探討在海上,諸如海洋環保、氣象水文、減災防災等領域開展合作的可能性和措施。此外,中越間還締結了《中越北部灣劃界協定》和《中越北部灣漁業合作協定》(2000年12月30日)。


  1995年中菲美濟礁沖突,更讓東盟及其成員國深知當前的南海爭端并非僅局限于東盟內部共識擬定上,要妥善處理南海爭端,東盟國家必須要共同面對同為南海主權聲索國的中國。


  在此背景下,域外大國美國政府于1995年5月10日發表了《關于南沙群島和南中國海的政策聲明》(簡稱《美國政府南海政策聲明》)。7其指出,美國強烈反對使用武力或威脅使用武力來解決領土爭端,敦促所有領土提出要求各方加以克制,避免采取破壞穩定的行動;在維護南中國海的和平與穩定方面,美國有持久的興趣;美國呼吁有領土要求各方在外交上加強努力,解決同領土爭端有關的問題,要考慮到所有各方的利益,這樣的外交努力將有利于該地區的和平與繁榮;美國愿意以有領土要求各方認為有幫助的任何方式給予幫助;美國重申歡迎東盟1992年發表的有關南中國海的宣言;美國同時指出,保持航行自由涉及到美國的利益。使所有船只和飛機不受阻礙地在南中國海航行和飛行對于保持包括美國在內的整個亞太地區的和平與繁榮是極為重要的;對于南中國海各島嶼、礁脈、環礁和沙礁主權的領土爭端的法律依據,美國不表明態度。然而,對于南中國海不符合國際法,包括1982年《聯合國海洋法公約》的任何海上領土要求或限制海上活動的行動,美國將深表關切。


  受《美國政府南海政策聲明》影響,1995年8月10日,中國與菲律賓就南沙問題發表了聯合聲明。中菲南沙問題聯合聲明指出,雙方同意,分歧未解決前,雙方在南海地區的行為應恪守以下原則:第一,有關爭議應通過平等和相互尊重基礎上的磋商和平友好地加以解決,即和平解決爭議原則;第二,雙方將努力建立相互信任,加強本地區和平穩定的氣氛,不訴諸武力或以武力相威脅解決爭端,即建立信任及不使用武力原則;第三,本著擴大共同點縮小分歧的精神,雙方承諾循序漸進地進行合作,最終談判解決雙方爭議,即求同存異及循序漸進解決爭議原則;第四,雙方同意根據公認的國際法(包括《聯合國海洋法公約》)的原則解決雙方間的爭議,即依據國際法包括《聯合國海洋法公約》解決爭議原則;第五,雙方對本地區國家為尋求適當時候在南海開展多邊合作所提出的建設性主張和建議將持開放態度,即南海多邊合作開放原則;第六,雙方同意在海洋低敏感領域推動合作,即推進海洋低敏感領域合作原則;第七,有關各方將就南海海洋資源的養護進行合作,即南海海洋資源養護合作原則;第八,爭端應由直接有關國家解決,不影響南海地區的航行自由,即相關國家解決爭端應不損害航行自由原則。


  1996年,中菲發布的聯合新聞公報指出,雙方同意建立雙邊磋商機制,具體包括成立漁業、海洋環保和建立信任措施三個工作小組,尤其在增強雙方的信任方面還具體列出了搜救行動、打擊海盜和走私方面的合作。2000年5月,中菲兩國達成《關于21世紀雙邊合作框架的聯合聲明》,雙方表示將依據國際法原則,通過雙邊方式解決南海問題爭議。可見,中菲兩國針對南海問題的政策是不斷深化和具體化的,從而基本保持了兩國在南海問題上的合作進程,延緩了南海問題的爭議。


  另外,在中國批準加入《聯合國海洋法公約》(1996年5月15日)的同時,中國政府依據《中國領海及毗連區》(1992年2月25日)的規定,宣布了中國大陸領海的部分基線和西沙群島的領海基線,即中國政府于1996年5月15日發表了《中國領海基線的聲明》。8該聲明同時指出,中國政府將再行宣布中國其余領海基線。1998年6月26日,中國制定了《中國專屬經濟區和大陸架法》。其第2條規定,中國的專屬經濟區,為從測算領海寬度的基線量起延至200海里;中國的大陸架為領海以外依本國陸地領土的全部自然延伸,擴展到大陸邊外緣的海底區域的海床和底土,如果其距離不足200海里,則擴展至200海里;中國與海岸相鄰或相向國家關于專屬經濟區和大陸架的主張重疊的,在國際法的基礎上按照公平原則以協議劃定界限。其第14條規定,本法的規定不影響中國享有的歷史性權利。可見,中國依據聯合國日內瓦海洋法四公約(1958年4月29日)和《聯合國海洋法公約》的要求初步明確和構建了針對海洋問題的政策及法律制度,為合理解決中國與其他國家之間的領土爭議和海域劃界問題作出了制度性的規范,應該受到尊重。


  在雙邊層面外,區域層面也達成了與南海問題有關的政策和制度性共識,例如,《中國與東盟國家首腦會晤聯合聲明:面向21世紀的中國—東盟合作》(1997年12月16日)。其第8條指出:他們認為,維護本地區的和平與穩定符合所有各方的利益;他們承諾通過和平方式解決彼此之間的分歧或爭端,不訴諸武力或以武力相威脅;有關各方同意根據公認的國際法,包括1982年《聯合國海洋法公約》,通過友好協商和談判解決南海爭議;在繼續尋求解決辦法的同時,他們同意探討在有關地區合作的途徑;為促進本地區的和平與穩定,增進相互信任,有關各方同意繼續自我克制,并以冷靜和建設性的方式處理有關分歧;他們還同意,不讓現有的分歧阻礙友好合作關系的發展。


  在中越、中菲圍繞南海問題爭議進行雙邊政策和制度化協調過程中,中國分別于1999年6月與馬來西亞、2000年5月與印度尼西亞簽署了聯合聲明,表示要通過和平方式解決國際爭端,共同維護南中國海的和平穩定。在此基礎上,2002年11月,中國與東盟十國簽署了《南海各方行為宣言》,使區域合作制度化,達成了南海問題的制度性共識,其可謂是南海問題國際法制度的顯現。


  二、南海問題的政策及國際法制度的形成(2002—2012)


  隨著《聯合國海洋法公約》的生效,尤其是其島嶼制度、專屬經濟區和大陸架制度的實施,各國加大了對海洋資源的開發利用力度,所以為合理地管理南海資源,在雙邊合作制度的基礎上,如上所述,中國與東盟十國外長于2002年11月4日在金邊簽署了《南海各方行為宣言》(以下簡稱《宣言》),成為管理南海問題的國際法文件,可以認為是南海問題的國際法制度的形成標志。其主要內容如下:


  首先,《宣言》的目的。其規定認識到為增進本地區的和平、穩定、經濟發展與繁榮,中國和東盟有必要促進南海地區和平、友好與和諧的環境;希望為和平與永久解決有關國家間的分歧和爭議創造有利條件。


  其次,《宣言》的原則。包括如下方面:(1)依據國際法作為處理國家間關系的基本準則;(2)在平等和相互尊重的基礎上,探討建立信任的途徑;(3)尊重并承諾依據國際法原則所規定的在南海的航行及飛越自由;(4)依據國際法由直接有關的主權國家友好協商,以和平方式解決爭議,不使用武力或以武力相威脅;(5)承諾保持克制,不采取使爭議復雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動,包括不在無人居住的島礁或其它自然構造上采取居住的行動,應以建設性的方式處理分歧。本著合作與諒解的精神,努力尋求各種途徑建立相互信任;(6)在解決爭議之前,有關各方可探討或開展在海洋低敏感領域的合作。在具體實施之前,有關各方應就雙邊或多邊合作的模式、范圍和地點取得一致意見;(7)有關各方愿通過各方同意的模式,就有關問題繼續進行磋商和對話,包括對遵守本宣言問題舉行定期磋商,推動以和平方式解決彼此間爭議;(8)各方承諾尊重本宣言的條款并采取與宣言相一致的行動;(9)各方鼓勵其他國家尊重本宣言所包含的原則;(10)有關各方重申制定南海行為準則將進一步促進本地區和平與穩定,并同意在各方協商一致的基礎上,朝最終達成該目標而努力。


  最后,《宣言》的效力及努力義務。盡管《宣言》的法律效力比較低,但各方應努力遵守以下政治性質的義務。主要為:第一,不采取使爭議復雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動,要求各方保持克制,即遵守保持克制和避免復雜化的義務;第二,應努力尋求各種途徑建立相互信任,包括開展對話和交換意見,救助危險境地的所有公民,在自愿的基礎上通報聯合軍事演習和通報有關情況,即遵守構筑信任及保持溝通義務;第三,探討或開展海洋低敏感領域合作的方式(模式、范圍和地點),在取得一致意見后開始實施,即遵守協商一致合作義務;第四,由直接的主權國家間依據國際法原則,以通過友好協商和談判的和平方式解決彼此間的爭議,而不訴諸武力或以武力相威脅,即遵守依國際法和平解決爭議義務;第五,以協商一致的方式,努力制定南海行為準則,即遵守努力協商一致制定行為準則義務;第六,確保依據國際法原則規定的在南海的航行及飛越自由,即遵守確保國際航行及飛行自由原則;第七,區域外國家應尊重本宣言所包含的原則,即域外大國尊重宣言原則義務。


  不可否認,《宣言》的簽署和實施,為延緩南海問題爭議的爆發起了積極的作用。但由于其存在一些缺陷,所以無法最終地管控和解決南海問題爭議。筆者認為,《宣言》的缺陷,主要體現在以下方面:第一,缺少組織機構。即《宣言》無常設性的組織機構(例如,決策執行委員會、秘書處),從而無法對各國的行為或活動予以認定。第二,缺少懲罰措施。由于《宣言》的抽象性和原則性,尤其缺乏具體的行為準則,也缺少對于違反《宣言》行為或活動的制裁或懲罰措施,而各國往往采取利于本國利益的解釋,致使沖突和爭端無法獲得認定和解決。所以為追求更大的利益,各國也有采取進一步行動的發展趨勢。即對各國在南海的單方面或聯合的行動,無法作出判斷,從而無法確定其行為或行動,是否使爭議復雜化、擴大化和影響了南海的和平與穩定。9所以,制定諸如南海行為準則那樣的具有法律拘束力的文件,就顯得特別重要。


  此后,中國于2003年6月28日批準加入了《東南亞友好合作條約》及其兩個修改議定書。《中越北部灣劃界協定》及《中越北部灣漁業合作協定》于2004年6月30日生效。中國、菲律賓和越南于2005年3月14日簽署了《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》。這些成果均被認為是依據《宣言》的原則和精神達成的成果,對于延緩和解決南海問題爭議有重要的參考價值和作用。


  此外,中國與東盟國家領導人通過的聯合宣言———《中國與東盟國家聯合宣言———面向和平與繁榮的戰略伙伴關系》(2003年10月18日),確認了《宣言》的重要性。例如,中國與東盟國家聯合宣言指出,在安全上,中國與東盟積極實踐通過對話增進互信,通過談判和平解決爭議,通過合作實現地區安全的理念;為加強安全合作,決定落實《宣言》,討論并規劃后續行動的具體方式、領域和項目。為此,于2004年12月設立了中國與東盟聯合工作組,自2005年8月至2010年12月舉行了六次會議,但未能就制定具有法律拘束力的文件內容達成一致。所以,各方應繼續就制定南海行為準則那樣的文件進行協商,并為協商一致而努力,這是符合區域海洋制度的原則和要求的。因為,《宣言》第10條規定,有關各方重申制定南海行為準則將進一步促進本地區的和平與穩定,并同意在各方協商一致的基礎上,朝最終達成該目標而努力。


  中國政府對在條件成熟時,討論制訂“南海行為準則”持開放的態度,并認為當前的重要任務為,應啟動南海低層面或低敏感領域的務實合作,待合作深化、互信增強后,再擬訂“南海行為準則”較妥。10應該說,采取這樣的步驟是比較合理的,因為如果在各方間未達成足夠的互信和共識,要想制定具有法律拘束力的文件是比較困難的。可以預見,在制定南海行為準則時遇到的難題之一為:如何處理他國已搶占或非法控制的原屬于我國的島礁行為及資源開發活動的法律屬性,即這些行為或活動是無效,凍結,還是其他,對此各方會產生嚴重的對立和分歧。所以,即使中國與東盟各國就制定“南海行為準則”達成共識,而要最終簽訂具有法律拘束力的文件的任務仍很艱巨。


  另外,鑒于《聯合國海洋法公約》內的大陸架制度要求,即成為締約國的沿海國應于2009年5月13日前向大陸架界限委員會提交國家200海里外大陸架劃界案,南海問題爭議再次升級,同時,2009年以來美國“重返亞太戰略”或“亞太再平衡戰略”的出臺及部署,加劇了地區熱點問題的爆發,也使諸如南海問題那樣的爭議的解決更為困難。一個重要的現象為,東盟某些國家強化了對南海諸島的所謂管轄和管理,具體表現為制定國內法,“強化”對島嶼的“主權宣示”,以符合大陸架界限委員會的審核條件并作出建議的“要求”。例如,2009年2月17日,菲律賓國會通過了領海基線法案。3月10日,菲律賓通過第9522號共和國法案—《領海基線法》,將中國的黃巖島和南沙部分島礁劃為菲律賓領土。2009年3月5日,馬來西亞總理登陸南沙群島的彈丸礁,宣示對該礁及其附近海域的“主權”。2009年5月6日,越南和馬來西亞提交聯合劃界案;2009年5月7日,越南針對南海的劃界案。2012年4月,中菲黃巖島對峙事件;2012年,越南海洋法的制定。此后經過各方努力,制定了延緩南海問題爭議的雙邊及區域性文件,例如,2011年10月11日,《關于指導解決中國和越南海上問題基本原則協議》;2011年10月15日,《中越聯合聲明》;2011年7月20日,中國與東盟就落實《宣言》指導方針達成一致(即落實《宣言》指導方針,2011年7月21日,中國-東盟外長會議通過)。11這些成果為推動落實《宣言》進程,包括協商南海行為準則,推進南海務實合作鋪平了道路,提供了保障。


  在上述文件中,尤其是中國———東盟落實《宣言》指導方針,旨在指導落實《宣言》框架下可能開展的共同合作活動、措施和項目。其內容為:(1)依據《宣言》條款,以循序漸進的方式進行;(2)各方將根據《宣言》的精神,繼續推動對話和磋商;(3)落實《宣言》框架下的活動或項目應明確確定;(4)參與活動或項目應建立在自愿的基礎上;(5)《宣言》范圍內最初開展的活動應是建立信任措施;(6)應在有關各方共識的基礎上決定實施《宣言》的具體措施或活動,并邁向最終制訂南海行為準則;(7)在落實《宣言》框架下達成共識的合作項目時,如有需要,將請專家和名人為有關項目提供協助;(8)每年向中國———東盟外長會報告《宣言》范圍內達成共識的合作活動或項目的實施進展情況。


  此后,由于2012年第45屆東盟外長會議無法匯聚共識提出聯合宣言,印尼便開始以區域大國的身份,由總統委派印尼外長出使東盟各成員國,在36小時內積極協商,并凝聚東盟的共同立場與利益。在印尼外長積極從事外交斡旋的努力下,其與柬埔寨外長在2012年7月20日針對南海問題的后續發展提出了“東盟南海六項原則”(ASEAN'sSix-pointPrinciplesontheSouthChinaSea),強調:(1)全面落實《宣言》及其有關聲明;(2)落實《宣言》后續行動指針;(3)盡快達成“南海行為準則”;(4)全面遵守包括《聯合國海洋法公約》在內的被國際社會廣泛認可的國際法;(5)各方繼續保持克制,不使用武力;(6)依據《聯合國海洋法公約》在內的、被國際社會廣泛認可的國際法和平解決有關爭議。12


  2012年8月3日,美國國務院代理副發言人帕特里克·文特瑞爾(PatrickVentrell)就南海問題發表聲明。13美國針對南海問題的聲明指責中國進一步加劇南海地區緊張局勢。主要內容為:(1)美國對南海局勢緊張升級表示關切,正在對形勢發展密切跟蹤;近來局勢發展中對抗性言論、資源開發分歧、脅迫性經濟行動,包括使用障礙物阻止進入黃巖島周邊事件不斷升級,特別是中國提升三沙市行政級別,在南海有爭議地區建立一個新的警備區之舉有違通過外交合作解決分歧,進一步加劇地區緊張局勢升級風險。(2)美國在南海領土爭端中不選邊站隊,也沒有領土野心,但美國相信該地區國家應通過合作及外交努力解決分歧,而不應強迫、恫嚇、威脅和使用武力。(3)為建立和平解決分歧的清晰程序規則,美國鼓勵東盟國家和中國就最終完成南海行為準則取得有意義的進展,同時,美國支持東盟最近就南海問題達成的六點原則。


  對此,中國外交部發言人秦剛就美國國務院發表所謂南海問題聲明闡明了中方嚴正立場,指出,美國的所謂南海問題聲明,罔顧事實,混淆是非,發出了嚴重錯誤信號,無助于有關各方維護南海乃至亞太地區和平穩定的努力;中方對此表示強烈不滿和堅決反對。具體內容為:


  第一,中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權,歷史事實清楚,包括1959年中國就設立了隸屬廣東省的西、南、中沙群島辦事處,對西沙、中沙和南沙群島的島礁及其海域進行行政管轄,這次設立三沙市是中國對現有有關地方行政管轄機構的必要調整,是中國主權范圍內的事情。


  第二,近20多年來,在中國和有關地區國家的共同努力下,保持了南海的和平穩定,航行自由和正常貿易得到充分保障,包括2002年中國與東盟國家共同簽署的《宣言》,規定了利用和平方法直接由有關主權國家解決領土爭議和管轄權爭議,各方承諾不采取使爭議復雜化、擴大化的行動,但個別國家再三破壞上述宣言的基本原則和精神,缺乏商談“南海行為準則”的條件和氣氛。


  第三,美國對中國正常、合理之舉的無端指責不能不使人們對美方的意圖指出質疑……,這種選擇性視盲和發聲有悖其所聲稱的對爭議“不持立場”、“不介入”的態度,不利于地區國家的團結合作與和平穩定;美國應尊重中國的主權和領土完整,多做有利于亞太穩定繁榮的事,而不是相反。


  在這種背景下,尤其在域外大國美國的參與下,中國針對制定南海行為準則的態度發生了變化。主要標志為中國同意與東盟就南海行為準則舉行磋商。這是在中國與東盟就落實《宣言》第八次聯合工作組會議后作出的決定。14為此,于2013年9月14-15日在中國蘇州舉行了中國———東盟聯合工作組的第九次會議,各方同意遵循循序漸進、協商一致的磋商思路,從梳理共識開始,逐步擴大共識、縮小分歧,在全面有效落實《宣言》的過程中,繼續穩步推進準則的進程,會議決定授權聯合工作組就南海行為準則進行具體磋商,并同意采取步驟成立名人專家小組。15這是值得祝賀的,體現了對南海問題的政策和國際制度由功能化向規范化發展的趨勢。26


  可見,中國同意就南海行為準則開始磋商,對于南海問題向規范性方向發展,具有重大的意義,也可發揮中國的應有作用。


  三、南海問題的政策及國際法制度的發展(2013—)


  如上所述,中國同意與東盟就南海行為準則開始正式磋商,是對南海問題國際法制度發展的重要貢獻,對于規范各方在南海尤其在南沙群島及其周邊海域的行為或活動,有一定的拘束力,但對最終解決相關國家之間的領土爭議問題,則只能規定原則性的條款,即相關國家之間針對的南沙島礁領土的主張不可輕易改變,在協商談判解決領土主權問題時,也不會輕易地達成妥協,但南海行為準則對于延緩南海問題爭議有積極的穩固作用,為此,在磋商制定南海行為準則的過程中,應注意以下問題及遵守以下幾項原則。主要為:


  第一,合理預期原則。制定南海行為準則涉及多方利益,需要有一個細致復雜的協調過程,以照顧各方的關切和利益,兼顧各方的舒適度和可接受度。南沙島礁領土爭議問題,依然需在聲索國間通過直接的對話和談判協商解決。任何試圖利用其他方法包括利用法律或司法方法解決,存在一定的難度,存在曲折性。


  第二,遵守協商一致原則。制定南海行為準則應繼承包括《宣言》在內的原則和精神,尋求最廣泛的共識,努力達成協商一致,不應把個別國家或幾個國家的意志強加給其他國家,確保制度實施的有效性和穩定性。


  第三,排除干擾原則。盡管各方均表示愿意繼續推進南海行為準則進程,但仍未能就制定具有法律拘束力的文件內容達成一致,主要原因之一是受到了東盟內部某些國家及其他外部國家的干擾,所以,各方和其他國家應多做有利于推進南海行為準則進程的事,確保推進其進程的條件和環境。


  第四,遵循循序漸進原則。南海問題爭議十分復雜和敏感,不可能一蹴而就并一次性地最終解決,需要在堅持先前相關政策與制度原則和精神的基礎上進行廣泛而持續的努力,實現階段性的突破,特別需要堅持先易后難、循序漸進的原則。當然,這些原則均符合國際法尤其是與南海問題有關的政策和國際法制度規范,必須堅持。


  當前的任務之一是,應加強雙邊層面的合作進程,尤其應強化海洋低敏感領域的合作,推進區域合作步伐,包括制定和實施南海區域海洋領域合作制度。而其基礎或前提是增進互信,尤其是鞏固政治互信。


  2013年10月8日,在印度尼西亞巴厘島簽署了《中國-東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言》。其指出,我們強調共同維護南海和平穩定,確保海上安全,維護航行自由,將繼續加強落實《宣言》,保持定期磋商,朝著《宣言》所確定的達成南海行為準則的目標而努力,以加強互信,維護地區和平、穩定和繁榮。2013年10月10日,李克強總理在第16次東盟與中日韓領導人會議上的講話指出,我們愿積極探討簽署中國-東盟國家睦鄰友好合作條約,遵守《宣言》精神,積極穩妥推進南海行為準則,妥善應對和處理地區熱點敏感問題,避免其復雜化、擴大化。中方將考慮建立東亞海洋合作平臺。中國將與東盟攜手建設更為緊密的中國———東盟命運共同體;發展海上合作伙伴關系,推動海洋經濟尤其是漁業、海上互聯互通、海上環保和科研、海上搜救等領域務實合作,共同建設21世紀“海上絲綢之路”。這些具體的政策和制度性倡議均是積極推動南海問題爭議解決的有效途徑和方法。


  在雙邊層面上,2013年10月15日,《新時期深化中越全面戰略合作的聯合聲明》指出,雙方同意繼續推進在海洋環保、海洋科研、海上搜救、防災減災、海上互聯互通等領域合作。雙方同意切實管控好海上分歧,不采取使爭端復雜化、擴大化的行動,用好兩國外交部海上危機管控熱線,兩國農業部門海上漁業活動突發事件聯系熱線,及時、妥善處理出現的問題,同時繼續積極探討管控危機的有效措施,維護中越關系大局以及南海和平穩定。雙方一致同意,全面有效落實《宣言》,增進互信,推動合作,共同維護南海和平與穩定,按照《宣言》的原則和精神,在協商一致的基礎上朝著制定南海行為準則而努力。


  這些針對南海問題的政治性文件,為增進互信具有重要的保障作用,也為延緩和合作處理南海問題提供了重要基礎和保障,值得推進和具體落實。


  總之,中國的發展已成為不可阻擋的歷史潮流,如何讓中國在南海問題的處理上發揮重大的作用,是各國所期待的,所以,中國應以處理南海問題爭議包括制定南海行為準則為契機,提供更多的公共產品,發揮大國的責任,為樹立海洋秩序和海洋安全新理念,確立公正合理的海洋文化和價值觀,是應持續努力的方向和重大任務。


  結束語


  從以上規范南海問題的政策和國際法制度,包括從雙邊、區域層面的交替遞進,以及其蘊涵的原則和精神的一致性,無疑為解決南海問題爭議提供了重要的條件和基礎,為此,我們必須切實貫徹和具體落實,為維護南海區域的和平、穩定與發展,增進合作,共享南海資源利益作出貢獻。由于南海問題爭議復雜、敏感,不可能在短期內解決,所以,應考慮延緩南海問題爭議的途徑和方法,主要的目標取向為:實現海洋低敏感領域功能性和各方行為或活動的規范性的協調統一,為最終解決南海問題爭議提供基礎性的條件和保障,實現共享南海資源利益和維護海洋權利相統一的目標,為人類造福。同時,我國應以制定南海行為準則為契機,積極加快充實國家海洋體制機制步伐,包括進一步完善海洋法律制度,以維護我國領土主權和海洋利益,為實現海洋強國戰略目標提供保障。


  作者:金永明

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